[성명서] 2023년~2025년 17개 시·도 교육청 기초학력 전담교사제 시행 현황 분석
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2시간전
▶ 강경숙 의원실과 좋은교사운동은 2023년~2025년 17개 시·도 교육청 기초학력 전담교사제 시행 현황을 전수 조사 및 분석
▶ 4개 유형 분류(적극운영형 / 발전가능형 / 중단·후퇴형 / 무관심·무책임형)를 통해 시·도 교육청 간의 운영 실태 및 격차 표출
▶ 서울·경기·대구 등 주요 대규모 교육청의 경우 일절 제도를 시행하지 않아 교육권 보장의 국가 책무를 다하지 못하고 있다는 비판이 제기
▶ 국가 차원의 표준 운영 모델 마련, 전담교사의 독립적 업무 보장, 안정적인 재정 및 평가 체계 구축이 시급
① 적극운영형 (강원·경북·광주·대전·울산·전남)
: 정규 교원을 중심으로 전담교사를 배치하고, 행정 업무에서 분리된 독립적 전담체계를 유지하며, 풀아웃(pull-out) 방식의 개별 학습지도를 통해 학습권 보장을 실질화
: 정규 교원을 중심으로 전담교사를 배치하고, 행정 업무에서 분리된 독립적 전담체계를 유지하며, 풀아웃(pull-out) 방식의 개별 학습지도를 통해 학습권 보장을 실질화
② 발전가능형 (경남·부산·전북·충남·충북)
: 전담교사제를 운영하고 있으나 강사 중심 구조나 병행 업무로 인해 제도의 지속성과 전문성이 부족하며, 풀아웃형 개별지도 체계가 미비해 제도 효과가 제한적
: 전담교사제를 운영하고 있으나 강사 중심 구조나 병행 업무로 인해 제도의 지속성과 전문성이 부족하며, 풀아웃형 개별지도 체계가 미비해 제도 효과가 제한적
③ 중단·후퇴형 (세종·인천·제주)
: 과거 일시적으로 전담교사제를 운영했으나 현재는 중단되어, 학습 부진 대응 체계가 부재하고 정책의 연속성과 행정적 책임이 결여된 상태
④ 무관심·무책임형 (경기·대구·서울)
: 기초학력 전담교사제를 전혀 시행하지 않아 학습 부진 학생 지원이 학교 자율에 맡겨져 있으며, 공교육의 기본 책무인 학습권 보장을 방기한 형태로 평가
: 기초학력 전담교사제를 전혀 시행하지 않아 학습 부진 학생 지원이 학교 자율에 맡겨져 있으며, 공교육의 기본 책무인 학습권 보장을 방기한 형태로 평가
대한민국 공교육은 지금 중요한 도전에 직면해 있습니다. 그중에서도 기초학력 저하 문제는 교육 불평등 심화와 직결되는 핵심 과제로 사회적 경각심을 불러일으키고 있으며, 현실을 인지한 이재명 정부도 국정과제로서 ‘교육격차 해소’를 제시하며, ‘기초학력 보장 강화’를 핵심전략으로 강조한 바 있습니다.
코로나19 이후 학업 격차가 더욱 심화된 상황 아래, 특히 중학교와 고등학교에서 기초학력 미달 수준 학생의 비율이 빠르게 증가한 것으로 확인됩니다. 그러나 문제의 본질은 보다 근본적인 지점에 놓여 있습니다. 상당수 학생들이 이미 초등학교 시기부터 기초학력 부진을 지속적으로 경험해 왔음에도 불구하고 이를 체계적으로 해소할 기회를 제공받지 못한 채 상급학교에 진급해 왔다는 사실입니다. 초등 저학년 단계에서 기초학력 상태를 제대로 진단하고 지원하지 않는다면 우리 사회는 앞으로 더욱 심각한 학력 양극화 문제에 직면하게 될 것입니다.
취학 전 가정 배경과 교육 환경의 격차는 초등학교 입학 이후 학습 수행 능력의 차이로 이어지며, 이는 시간이 갈수록 누적되는 학력 격차의 주요 원인이 됩니다. 기초학력 문제는 단순한 학습 부진의 차원이 아니라 교육 기회의 불평등과 사회 불평등으로 확대될 수 있는 구조적 문제라 할 수 있습니다.
이러한 상황에서 기초학력 부진 학생에게 지속적이고 체계적인 개입을 제공하기 위한 핵심 정책 수단으로 주목받는 것이 바로 ‘기초학력 전담교사 제도’입니다. 기초학력 전담교사는 학습 결손을 겪는 학생을 대상으로 개별 맞춤형 지도를 전담하는 전문 교사로서, 기초학력 책임교육의 최전선에서 활동합니다. 그러나 전국 시·도 교육청의 운영 실태를 살펴본 결과, 정책 목적과 달리 지역 간 격차가 심각하며 운영 체계는 매우 불균등한 상황입니다. 특히 학령인구가 많고 교육 영향력이 큰 서울·경기·인천·대구 등은 전담교사제를 일절 운영하지 않거나 중단한 상황으로 확인되어 우려가 커지고 있습니다.
국회 교육위원회 강경숙 의원실과 좋은교사운동은 국정감사 기간 동안 전국 17개 시·도 교육청을 대상으로 기초학력 전담교사 운영 실태를 조사하였습니다, 제출 받은 자료를 바탕으로 실태를 분석하고 제도 개선 방안을 모색했습니다. 그 결과, 17개 시·도 교육청은 제도 운영 의지와 실행 수준에 따라 4가지 유형으로 분류할 수 있었습니다. 아래는 이와 관련한 유형별 분류 현황입니다.
① 적극운영형: 강원·경북·광주·대전·울산·전남교육청
강원·경북·광주·대전·울산·전남교육청은 최근 3년 동안 기초학력 전담교사제를 일관되게 운영하며 제도적 기반을 강화한 것으로 분석되었습니다. 이들 교육청은 전담교사를 정규 교원 또는 일정 경력을 갖춘 인력 중심으로 배치하고, 풀아웃(pull-out) 학습 지원 체계를 운영하는 등 정책의 지속성과 전문성 관리, 맞춤형 지도를 위한 노력 등이 돋보였습니다.
특히 경북·광주·대전·울산교육청은 5년 이상의 경력을 지닌 정규 교원을 기초학력 전담교사로 배치함으로써, 제도의 전문성과 신뢰성을 높이고자 하였습니다. 이러한 인사 기준은 단순한 인력 충원이 아니라, 기초학력 지원을 전문 교원의 책임 있는 교육 활동으로 제도화하려는 의지를 반영한 것이라 하겠습니다. 또한 전남교육청은 직무연수 이수 실적과 1·2학년 담임 경력 등을 주요 선발 기준으로 삼아, 학생 발달단계에 대한 이해와 저학년 지도 경험을 중요하게 반영하기도 하였습니다. 강원교육청은 기초학력 지도 전문성을 갖춘 교사를 지원 대상자로 한정하고 면접까지 진행하며 기초학력 전담교사의 전문성 선발 기준을 강화하고 있었습니다.
기초학력 업무를 일시적으로 채용된 강사가 아닌 정규 교원이 전적으로 맡는다는 것은, 교사의 업무 효율성뿐 아니라 학습 부진 학생에게 ‘지속적이고 책임 있는 개입 구조’를 마련한다는 점에서 교육적으로 큰 의미를 가집니다. 일시적인 피드백을 넘어, 학습 이력 관리·개별 진단·장기적 성장 추적이 가능해지고, 학교 안에 ‘기초학력 지도 시스템’을 내재화하는 효과가 나타나기 때문입니다.
그리고 적극운영형 교육청들은 기초학력 전담교사들에게 기초학력관련 업무에만 집중할 수 있는 여건도 조성하려 노력하고 있었습니다. 이는 단순히 행정 부담을 줄인다는 차원을 넘어, 학습 부진 학생을 위한 개별 개입에 집중할 수 있는 환경을 보장한다는 점에서 핵심적인 제도 조건입니다. 반대로 전담교사의 역할이 학년 행정, 생활지도, 행사 기획 등 학교의 일반 교무 업무 속에 흡수될 경우, 기초학력 지원은 필연적으로 ‘틈새 업무’로 전락하게 됩니다. 학생 진단과 맞춤형 지도는 연속성과 세밀함이 필요한 과정이지만, 다른 행정·생활지도의 업무의 일부로 병행될 경우 교사는 개별 학습 데이터를 누적 분석하거나, 학생별 피드백을 설계할 시간을 확보하기 어렵습니다. 그 결과 기초학력 지원은 형식적 보충수업이나 일회성 프로그램 수준으로 축소되고, 제도의 근본 취지가 사라집니다.
나아가 적극운영형 교육청들은 풀아웃(pull-out) 방식을 시행함으로써 기초학력 지도의 효과를 정규 수업의 한계를 보완하고, 개별 학습 속도에 맞춘 실질적 성취 회복으로 확장시키고 있었습니다. 풀아웃 방식이란 학습 부진 학생을 수업 중 잠시 분리해 개별 맞춤형 지도를 제공하는 형태를 뜻합니다. 이는 학생이 집단 수업 속에서 소외되거나 실패 경험을 반복하지 않도록 돕고, 자신의 학습 속도에 맞게 성취감을 회복할 수 있게 하는 접근법입니다. 특히 저학년 단계에서 기초 문해력과 수리력 회복을 목표로 한 풀아웃 수업은 정서적 안정과 학습동기 회복 효과가 크다는 연구 결과가 다수 제시되어 있습니다.
정리해 보면 적극운영형에 해당하는 강원·경북·광주·대전·울산·전남교육청은 전담교사를 정규 교원 중심으로 배치하고, 기초학력 전담 업무를 전담화하여 학습 지원의 연속성과 책임성을 강화하고 있었습니다. 또한 풀아웃(pull-out) 방식을 적극 도입함으로써, 학습 부진 학생이 개별 학습 속도에 맞춰 성취를 회복하고 정규 수업으로 복귀할 수 있도록 돕는 구조적 지원 체계를 마련한 점이 특징입니다. 이러한 운영 형태는 단순한 행정 사업이 아닌, 기초학력 보장을 공교육의 핵심 책무로 제도화하려는 실질적 의지의 결과로 평가되며, 이에 따라 이들 교육청은 ‘적극운영형’으로 분류되었습니다.
② 발전가능형: 경남·부산·전북·충남·충북교육청
경남·부산·전북·충남·충북교육청은 기초학력 전담교사제를 일정 수준 유지하고 있으나, 제도의 실효성과 구조적 완성도 측면에서는 일부 한계를 드러내고 있습니다.
우선 경남·부산·전북교육청은 기초학력 전담교사를 ‘강사 중심’으로 운영하고 있었습니다. 충남교육청 또한 6시간 계약직으로 채용해 한시적으로 운영하였습니다. 이러한 요소들은 기초학력 지도의 전문성과 제도의 지속성을 저해하는 구조적 한계로 작용합니다. 강사 인력은 대체로 단기 계약 형태로 근무하므로 교체가 빈번하게 일어날 수 있고 학생별 학습 이력의 연속적 관리가 어렵기 때문입니다.
또한 강사는 법적으로 교원 신분이 아니어서 교내 학습 진단·개별 지도 계획 수립·학부모 상담 등 교원 고유의 교육 책임 영역에 안정적으로 접근하는 데도 제한을 겪습니다. 그 결과 학습 부진 학생에 대한 장기적 개입 체계가 무너지고 ‘지원은 있으나 책임은 없는 제도’로서 한계를 드러낼 수도 있습니다.
보다 큰 문제는, 강사 중심 구조가 학교 내 위계적·행정적 구조에 예속되는 경향을 강화한다는 점입니다. 강사는 교무회의나 학년 회의 등에 정식 참여할 기회가 거의 부재하고, 지도 계획 수립 단계에서 의사 결정권이 제한되기 때문에 학급 교사와의 협업이 단절되기 쉽습니다. 그 결과, 기초학력 지원은 교사 중심의 교육과정 속에 통합되지 못한 채, 주변적 ‘보조 사업’으로 남게 됩니다. 이는 기초학력 보장이 교사의 핵심 책무로 제도화되는 적극운영형 모델과 대비되는 결정적 한계입니다.
또한 경남·부산교육청의 경우 풀아웃(pull-out) 방식의 개별 지도 체계를 갖추지 못한 것으로 나타났습니다. 경남교육청의 경우 수업 중 협력 수업만이 가능했고, 부산교육청은 협력 수업과 방과후 개별 지도만 가능한 구조를 보였습니다.
하지만 앞서 밝혔듯 풀아웃 방식은 학습 부진 학생을 일정 시간 정규 수업에서 분리해 개별 속도에 맞춘 집중 지도를 제공하는 제도로, 적극운영형 교육청들은 이를 활용해 학습 결손을 조기에 회복하고 있습니다. 그러나 경남·부산교육청에서는 이 제도가 부재해, 부진 학생이 수업 내에서 이해하지 못한 채 그대로 진도를 따라가야 하는 ‘누적 결손’ 구조가 발생합니다.
물론 협력수업의 경우 정규 수업의 연속성을 유지하면서 학생의 자존감을 보호할 수 있다는 장점이 있으나, 동시에 개별화 학습이 이루어질 수 있는 충분한 시간 확보가 어렵고, 학생별 진단–피드백의 심층적 구조를 만들기 어렵다는 한계를 표출합니다.
결국, 경남·부산교육청이 보다 실질적인 학습결손 해소 효과를 거두기 위해서는 협력수업의 장점을 유지하되, 일정 부분 풀아웃형 개별 지도를 병행할 수 있는 유연한 혼합형 모델 구축이 필요합니다.
한편 충북교육청의 경우 ‘기초학력 전담교사’를 두고 있으나, 체계적인 선정 기준보다는 운영교 자체적으로 전담교사를 지정하는 방식이었습니다. 해당 방식은 전문성 확보 차원에서 우려가 있으며, 실제 학교 현장에서 교무·생활지도·학년행사 등의 업무 병행이 발생하는 문제도 있습니다. 이는 제도적으로는 전담교사를 운영하면서도, 전담교사제 본래의 취지가 구현되지 못하는 구조적 한계를 노출할 수 있습니다.
진정한 전담교사제의 실현은 단순히 인력을 배치하는 데 그치지 않고, 교사가 기초학력 지원 업무 외의 기타 업무에 종속되지 않고 오롯이 기초학력 미달 학생의 진단과 학습지원, 맞춤형 지도에 전념할 수 있도록 전문성을 확보하고 발휘하는 여건을 보장할 필요가 있습니다.
③ 중단·후퇴형: 세종·인천·제주교육청
세종·인천·제주교육청은 해당 교육청이 제출한 공식 자료에 따라 기초학력 전담교사제를 한시적으로 운영한 뒤, 사업을 중단한 것으로 확인되었습니다. 정책의 연속성과 제도적 책임이 결여된 전형적인 행정 후퇴 사례로 평가됩니다.
세종교육청은 세종시가 신도시 중심의 신설학교 위주로 구성되어 있음에도 불구하고, 2023년을 끝으로 학습 결손 조기 진단 및 개별 지원을 위한 기초학력 전담교사 체계가 전무하다는 점에서 심각한 문제로 지적됩니다.
인천은 대도시권 내 학습격차가 빠르게 확산된 지역 중 하나로 꼽히지만, 기초학력 전담교사제를 운영하지 않음으로써 학습부진 대응 체계가 개별 교사와 방과후 프로그램에 의존하는 구조로 머물러 있는 실정입니다. 특히 2024년에는 3명의 기초학력 전담교사를 운영했으나, 2023년과 2025년에는 운영하지 않아 정책 추진의 일관성도 부족하였습니다.
제주교육청 또한 기초학력 전담교사제를 제대로 시행하지 않는 것으로 확인되었습니다. 제주는 농어촌형 소규모 학교가 다수임에도 불구하고, 전담교사제 없이 기초학력 지도를 일반 담임교사의 추가 업무로 전가하고 있습니다. 이는 제도의 부재가 단순히 인력 부족의 문제가 아니라, 교육행정이 학습권 보장을 실질적 책무로 인식하지 못한 결과라는 비판을 낳고 있습니다.
결국 세종·인천·제주교육청의 공통점은, 기초학력 보장의 중요성을 인식하고도 이를 제도적 체계로 옮기지 못했다는 점입니다. 이 유형은 단순히 ‘운영 부재’의 문제가 아니라, 기초학력 보장을 선택적 정책 영역으로 취급하는 구조적 후퇴를 의미합니다.
④ 무관심·무책임형: 경기·대구·서울교육청
경기·대구·서울교육청은 해당 교육청이 제출한 ‘2023~2025년 기초학력 전담교사제 시행 현황’ 자료에 따라, 기초학력 전담교사제를 전혀 시행하지 않고 있는 사실상 기초학력 보장 책임을 방기한 ‘무관심·무책임형’으로 분류되었습니다.
( [붙임1-4] 서울교육청 답변서 참고)
이들 교육청은 전국에서 학령인구가 가장 많고 교육적 영향력이 큰 지역임에도 불구하고, 기초학력 부진 학생의 개별 학습 지원을 담당할 전담교사제를 구축하지 않아 학습격차 해소의 공적 책임을 학교 자율에 전가했다는 비판을 받고 있습니다.
설령 교육청별로 학습격차 해소를 위한 다양한 대체 프로그램을 운영하고 있다 할지라도 학교 단위에서 학생 개별 학습을 지속적으로 지원할 수 있는 전담 체계가 부재하다는 것은, 결국 기초학력 보장이 제도적 지원이 아닌 ‘교사의 개인 역량’이나 ‘학교의 자율 노력’에 의존하게 되는 구조적 불평등을 낳는다는 점에서 심각한 문제를 내포합니다. 기초학력 보장은 선택적 지원이 아닌 헌법상 교육받을 권리의 핵심 내용이자, 교육행정이 반드시 보장해야 할 공공의 책무입니다. 그렇기에 해당 교육청들의 전담교사제 부재는 학습 부진 학생을 위한 체계적 개입이 이루어지지 않는다는 뜻이며, 마치 해당 교육청이 책임교육의 최전선에서 손을 떼고 있다는 신호로 읽힙니다. 전담교사제는 단순한 인력 배치가 아니라, 학생의 학습권을 실질적으로 보장하기 위한 공교육의 최소 안전망이 되어야 합니다.
이번 조사 결과, 교육의 규모와 행정 역량이 큰 광역단위 교육청들일수록 기초학력 전담교사제 운영이 미비하거나 중단된 사례가 다수 발견되었습니다. 특히 대한민국 공교육을 선도해야 할 주요 교육청들이 기초학력 보장의 공적 책임을 다하지 못하고 제도의 틀을 방치한 현실은, 교육 현장에 깊은 아쉬움을 남깁니다.
학습격차가 사회격차로 이어지는 시대에, 가장 많은 학생을 품고 있는 교육청들이 기초학력 보장을 선택의 문제로 남겨둔 것은 결코 가볍게 넘길 수 없는 일입니다. 공교육의 중심에 서 있는 이들 교육청이야말로, 국가 교육의 책무를 무겁게 인식하고 모든 아이가 배우는 권리를 실질적으로 보장할 수 있는 책임 있는 전환을 보여야 할 때입니다.
기초학력 보장은 단순히 학습 부진을 해소하기 위한 보조 사업이 아니라, 모든 학생이 국가 교육과정을 이수할 수 있도록 하는 최소한의 교육권 보장 장치입니다. 따라서 이를 일시적 사업으로 전락시키거나 행정 효율성의 문제로 다루는 것은, 헌법이 보장한 학습권의 국가 책임을 방기하는 행위에 다름 아닙니다. 각 교육청은 기초학력 전담교사제를 일관되고 지속 가능한 제도로 정착시켜, 지역 간 교육격차를 완화하고 학교 현장의 부담을 분산하는 방향으로 전환해야 합니다.
이에 강경숙 의원과 좋은교사운동은 다음과 같이 제안합니다.
첫째, 교육부 차원의 국가 표준 모델 구축하십시오. 시·도 교육청 간 편차를 줄이기 위해, 교원 자격 기준, 업무 분장, 연수 과정, 성과 평가 지표를 포함한 기준안을 마련해야 합니다.
둘째, 전담교사의 독립적 업무 보장입니다. 전담교사가 행정·생활지도 업무를 병행하는 현실에서는 효과적인 개별 지도가 불가능하므로, 별도의 전담 시간표와 권한을 제도적으로 보장해야 합니다.
셋째, 지속 가능한 재정 지원과 운영 모니터링 체계가 필요합니다. 단년도 예산 중심의 한시적 사업 구조를 벗어나, 중장기 계획 아래에서 성과를 평가하고 데이터를 공개하는 시스템을 갖춰야 합니다.
기초학력 전담교사제는 단순한 교원 인력 정책이 아니라, 공교육이 국가의 책무로서 ‘책임교육’을 실현하는 핵심 구조입니다. 이 제도의 유무는 한 지역의 행정 의지가 아니라, 국가가 학생들의 학습권을 어디까지 책임질 것인가에 대한 신념의 척도이기도 합니다. 기초학력 전담교사제가 단기 사업이 아닌 교육의 기본 요소로 자리 잡을 때, 비로소 대한민국 공교육은 모든 아이가 함께 배우는 진정한 ‘기회의 학교’를 실현할 수 있을 것입니다.
2025. 10. 29.
국회의원 강경숙
국회의원 강경숙
좋은교사운동
*문의: 좋은교사운동 정책위원장 장승진(02-876-4078)
[붙임1] 서울교육청 답변서
[붙임2] 서울교육청 2023-2025학년도 시도별 기초학력 전담교사제(전담강사제) 시행 현황 답변
[붙임3] 서울교육청 2025학년도 시도별 기초학력 전담강사 자격 분포 답변
[붙임4] 서울교육청 2025학년도 시도별 기초학력 전담교사 역량강화 연수 개설 현황 답변
