학교현장을 지원하는 교육청, 어떻게 만들 것인가?
서울 토론회 결과

▶ 교육부의 시도교육청 평가와 현장교사의 관료주의 개선 체감도 반비례: 대구와 전북은 완전히 상반된 결과.
▶ 현장 교사가 꼽은 10대 관료주의적 문화 발표: 정책의 완성도를 높이기 위해 학교 현장에 과도한 업무 부과가 1위.
▶ 17개 시도교육청의 학교평가 분석 결과 외부 영향력 요인과 경직성 요인의 측면에서 울산, 대구, 대전이 가장 높아 학교평가를 통한 교육청의 통제력이 가장 많이 작용함.
▶ 시도교육청 평가 결과 교부금 배분이 학생의 평등한 교육권에 위배된다는 지적 제기.

지난 18일 교육부는 시도교육청 평가 결과를 발표하였다. 대구, 대전, 충북, 경북 등이 우수한 교육청으로 평가되었다. 그러나 그 결과가 과연 시도교육청의 성과를 제대로 나타내는 것인가에 대한 문제제기가 있다.
좋은교사운동은 6월 29일 토론회를 통해 흥미로운 자료를 발표하였다. 17개 시도교육청별로 현장교사들을 대상으로 실시한 설문조사 결과다. ‘현 교육감 취임 이후 학교의 관료주의 문화가 얼마나 개선이 되었다고 생각하는가’ 라는 설문이다. 가장 좋은 평가를 받은 곳은 전북교육청이다. 그런데 시도교육청 평가에서 전북은 꼴찌였다. 반대로 시도교육청 평가에서 가장 좋은 평가를 받은 대구가 이 조사에서는 꼴찌였다. 이 결과는 무엇을 의미하는가?


                                       <시도별 관료주의 개선 체감도>

실제로 현장에서는 이러한 실적을 만들어내기 위하여 어떤 부작용이 발생하는 것일까? 이를 알아보기 위해 좋은교사운동은 17개 시도별로 교사들의 설문을 받고, 현장 간담회를 통해 사례를 수집하였다. 맨 처음으로 정리된 서울의 사례를 보면 다음과 같다. 유형별로 분류하여 현장에서 느끼는 체감도에 따라 문제가 큰 것 순서대로 분류한 것이다.

① 정책의 완성도를 높이기 위한 과도한 실적과 업무 요구
- 정규 교과를 제외하고 현재 학교에서 해야 하는 여러 가지 의무교육 중에는 통일교육, 독도교육, 안전교육, 경제교육, 성교육, 약물오남용교육, 양성평등교육 외에도 다양합니다. 정규수업시간 외에 교육을 실시할 경우 의미 없는 전체 특강식 교육밖에 실시할 수 없다는 걸 아시면서도 의무교육 시간(예, 성교육 학년별 15시간 이상을 해야 하므로 특강 외에도 교과 선생님들이 정규 수업시간에 통합교육을 하고 있는데 진도 나가기도 바쁜 교과 선생님들은 당연히 본인 수업을 안하고 관련도 없는 성교육을 하기에 무리가 있으므로 내실 있는 교육을 하기 어려운 상황)을 지정하여 실적 조사를 하고 있습니다. 천여 명의 학생들을 강당에 모아놓고 하는 여러 가지 교육들이 얼마나 의식 개선에 도움이 될까요? 차라리 의무교육 시간을 줄이더라도 특강으로 10시간을 듣는 것보다 교실에서 눈을 마주치며 하는 교육 3시간이 더 학생들에게는 의미가 있다고 생각합니다. 이러한 내용을 건의하여도 실질보다는 실적(의무교육시수를 채워야 한다는)을 중시하여 어떻게든 시간을 채워 하라고 하고 학년말에 교육 실적을 보고하도록 하는 등의 지침은 달라진 게 없는 것 같습니다.
 
② 교육적 타당성이 없는 보여주기식 전시 행정
- 학교행사를 하고 나면 학교 홈페이지에 사진과 기사를 올리고 지역교육지원청 홈페이지에도 올리고 시 교육청 홈페이지에도 올린다. 또 타교에서 하지 않은 특별한 행사의 경우 보도자료를 올린다. 이러한 것들이 실적이 되어 홍보우수학교를 시상한다. 그러다보니 학교 간에 경쟁적으로 기사 올리기에  매달린다. 어떤 학교는 이 기사 올리기를 전담하는 실무사까지 있다고 한다. 그리고 모든 학교가 다 하는 평범한 행사까지 기사를 올리고 있다

③ 학교에 떠넘기기식 실적 파악
- 비슷한 내용을 3년 전 5년 전까지 조사하게 하는 것이 힘들어요. 작년에 조사한 것을 본인들이 찾으면 되는데.

④ 학교 사정을 고려하지 않는 촉박한 공문 보고 기일
- 5월 주말 낀 연휴 바로 전 금요일 공문을 보내고, 연휴 끝난 후 바로 다음 날 그것도 오후 1시까지 통계 보고하라는 경우. 연휴 포함하면 3~4일의 시간이 있는 것 같지만, 연휴를 빼고 나면 실질적으로 하루 만에 복잡한 방과후 학교통계보고를 하라는 것인데... 연휴에 쉬지 말고 일하라는 건지...

⑤ 학교 학사 일정을 고려하지 않는 사업 수립 및 지침 변경
- 봉사활동에 관한 학교 교육 계획을 모두 수립했는데 4월에 바뀐 규정을 다시 내려보내 일선 학교에 혼란을 야기함.

⑥ 현장 상황을 고려하지 않는 과도한 규제
- 소규모 테마형 교육 여행의 준비 절차가 너무 복잡해짐. 갖추어야 할 서류가 너무 많고, 답사를 2번 가야 함. 답사 경비도 예산 문제로 제대로 제공되지 않아 자부담으로 하는 경우도 있고, 시간이 너무 많이 소요됨.

⑦ 학교 교육에 도움이 되지 않는 온라인 프로그램 사용 강요
- 에듀팟, 꿀맛닷컴 등 처음 만들어 놓고 냄비 끓듯 시행실적 제출하라 해놓고는 이젠 업데이트도 안하는 애물단지 전락... 한번 만든 거 없애기는 어려운데 자기들 실적 내느라 예산낭비성 제도들 좀 근절했으면 좋겠다.

⑧ 교육청 행사, 연수에 학부모, 교사 반강제적 동원
- 6학년부장이다. 예비중학교 학부모들(현재 초6 학부모)를 대상으로 자유학기제를 안내하는 연수를 한다고 학교당 2명 내외를 요구했다. 공문을 놓쳤고, 안내하기가 뭐해서 기일 내에 명단을 올리지 않았더니, 교감님께 개별 메일을 담당 장학사가 보냈다. 당연히 교감님은 나에게 메일을 전달해 주셨고.. 참석이 가능할 것 같은 학부모들에게 저자세가 되어 전화했다(대놓고 짜증내지는 않았지만, 싫어하는 티를 돌려내는 학부모님들 계셨다. 왜냐하면 학부모입장에서는 한번 학교에 찍히?면 항상 연수차출대상자가 되기 때문이다).겨우 다른반 학부모님이 협조해주셔서 간신히 2명을 채웠지만,,,, 자유학기제에 대한 홍보를 꼭 교육청에서 이런 방식으로 인원 할당해서 해야 하나 화가 났다.

⑨ 불친절 혹은 부처간 책임 떠넘기기 행정
- ‘육아휴직’에 대해서 서울시교육청에 대해서 문의했으나 중학교 소속 교원이라는 이유로 지역교육청 전화만 안내 받음. 지역교육청 장학사는 출장 중이라 연락 안 됨. 제도에 대한 기본적인 안내는 누가 언제 하더라도 알려주는 자세가 필요함.

⑩ 불합리한 규정
- 성취도 평가 비교 대상을 전 학년과 비교하라고 하는데 아무리 열심히 해도 다음 해 학생의 수준이 낮으면 안 좋은 결과를 받게 되는 불합리함이 있음.

이와 같은 사례에 대하여 이용환 서울시 교육청 초등교육과장은 “관료주의의 문제점에 대해서 충분히 공감한다. 서울시 교육청에서도 이러한 문제를 해결하기 위하여 노력하겠다.”고 밝혔다.

이를 위해 좋은교사운동은 ‘더하는 것보다 중요한 것은 빼기’와 ‘관료적 통제를 민주적 소통과 책무성으로 전환’을 주요한 원칙으로 제시하면서, 관료주의 개선을 위한 정책 제안을 하였다. 1) 교육청 유발 업무 총량제 및 공문감독관 운용 2) 지역교육지원청 재구조화 3) 참여적 학교평가 4) 교감 평가를 학교 만족도로 대체 5) 학교민원시스템 구축 6) 학생회 지도교사를 학생회가 위촉 7) 교육청 주관 공청회, 토론회, 전달 연수의 인터넷 중계 8) 교육청 연구 과제 보고서 투명성 제고 9) 학교별 예산 분배 현황 등 교육청 주요 정보 공시 10) 교육청 자료 전자책 형태로 보급 등이 그것이다.

그런데 관료주의의 문제가 교육청에서만 기인한 것이 아니라는 데에 보다 심각한 문제가 있다. 교육청 위에 교육부가 원천적으로 관료주의적 행정을 유발한다는 것이 문제다. 이용환 서울시 교육청 장학관은 “서울시 교육청 사업의 2/3가 교육부로부터 내려온 것이다. 이와 같은 것을 해결하기 않고는 교육청만의 노력으로는 한계가 있다.”고 말했다.

손현탁 좋은교사운동 정책위원은 교육부의 정책이 교육청의 정책과 어떻게 연결되는지를 분석하였다. 교육부의 시도교육청 평가가 교육청을 통해 학교평가로 반영되는 구조와 학교성과급 정책에 대해 분석하였다. 그 결과 시도교육청 평가에서 높은 점수를 받은 대구, 대전의 경우 교육부 시도교육청 평가 항목의 상당 부분이 학교 평가 항목으로 연결되었다는 것을 확인할 수 있었다. 그리고 대전과 대구의 경우 학교 평가의 결과를 학교성과급 평가와 연계함으로써 외부적 인센티브 효과를 극대화하였다. 학교의 입장에서는 수많은 평가 항목에 맞추어 실적을 생산하여야 하는 압박을 매우 크게 받고 있는 것이다. 이에 17개 시도교육청의 학교평가 정책을 분석한 결과 학교평가의 성격을 외부 영향력 요인과 경직성 요인으로 구분하여 나타낼 수 있었다. 울산, 대전, 대구의 경우 학교평가의 지표가 외부적으로 규정이 되는 한편 외부적 인센티브 또한 높게 나타나 학교에 대한 통제력이 강함을 알 수 있다.

교육부나 교육청에서는 변명을 할 수도 있다. 그나마 그렇게라도 평가를 해야 학교가 노력할 것이라는 것이다. 그러나 과연 그런 방법 외에는 없는 것일까?
김진우 공동대표는 “일일이 과정을 통제하는 방식의 평가 대신 학생, 학부모의 만족도를 묻는 것이 보다 합리적이다. 수업 컨설팅을 얼마나 하고 회의를 얼마나 했느냐가 중요한 것이 아니라 그렇게 해서 실제로 수업의 질이 얼마나 향상되었는가 하는 것이 중요한데 그것은 총괄적으로 학생, 학부모들이 평가할 수 있는 것이다. 고로 학생과 학부모의 만족도를 중심으로 크고 단순하게 평가하면 된다. 교육부는 지금까지 교육수요자에 대한 책무성을 강조하면서 여러 가지 평가를 도입하였는데 정작 그것을 평가하는 지표와 항목은 관료들이 설정하면서 학생, 학부모, 교사는 소외되는 결과를 가져왔다. 평가의 룰을 관료들이 좌지우지 하는 과정에서 관료주의가 심화된 것이다. 고로 각종 형식적 실적을 요구하는 항목들을 대폭 제거하고, 학생, 학부모들의 학교만족도를 중심으로 평가하여야 한다. 결국 시도교육청 평가의 핵심이 교육부 정책을 얼마나 잘 수행하고 관련 실적을 만들었는가 하는 점이 아니라 얼마나 좋은 학교를 많이 만들었는가 하는 것이 되어야 한다. 그것은 교육청 아래 모든 학교들의 학교만족도의 총합으로 판단할 수 있을 것이다. 물론 학교만족도가 학교의 모든 측면을 정확하게 평가하는 것은 아니지만 에너지의 방향을 잡아주는 것이다. 하향식 지시와 통제가 아닌 학생, 학부모, 교사의 목소리에 귀를 기울이게 될 것이다.”

한편 시도교육청 평가 결과 배분하는 인센티브의 형평성에 대한 문제제기도 나왔다. 흥진고 권희정 교사는 “1400억이라는 큰 돈을 배분하는 데 있어 학생수가 많은 경기도가 상당한 불이익을 받고 있다. 배분의 기준이 무엇인가?”라고 물었다. 이에 대해 나향욱 지방교육자치과장은 “학생 수에 대한 고려는 전체적인 예산에서 고려되는 것이고, 시도교육청 평가에서는 고려되지 않는다.”고 밝혔다. 김진우 좋은교사운동 공동대표는 “시도교육청 평가에서 꼴찌를 했다는 것을 액면 그대로 받아들이면 교육청이나 교사가 잘못했다는 것인데, 문제는 그로 인한 불이익이 학생들에게 돌아간다는 것이다. 교육청 관료들의 성과급이 아니라 학생들에게 돌아가는 재원에서 불이익을 준다는 것은 학생들의 평등한 교육권에 위배되는 것이다.”라고 지적했다.
대전 지족중 이정우 교사는 “불합리한 평가 기준이 많다. 예를 들어 스포츠클럽 등록률의 기준 75%는 매우 높은 기준이다. 이러한 현실성이 없는 기준들로 인해 각 학교에서 허위가 조장되고 있다. 이와 같은 지표에 대해 어떤 합리적인 피드백 과정이 있는지 궁금하다.”고 물었다. 나향욱 과장은 “5년마다 지표를 설정하고 있다.”고 했다. 문래중 정병오 교사는 “지표 항목 하나하나가 학교에 엄청난 영향을 주고 있는데 비해 이에 대한 연구와 검토가 매우 부족한 것 같다. 당장이라도 이 부분에 대해 연구 용역을 발주하여 현장의 문제점에 대해 세밀하게 검토하고 조정하는 과정을 거쳐야 한다.”고 주장했다.

박홍근 국회의원은 “오늘 제기된 문제와 대안을 국회 차원에서도 면밀히 검토하여 반영하도록 하겠다. 특히 교육지원청 재구조화 문제는 매우 중요한 문제라고 생각한다.”고 밝혔다.

토론회는 서울을 시작으로 다른 지역에서도 열릴 예정이다. 김진우 공동대표는 “지역별로 토론회를 개최하거나 교육감 면담을 통해 의견을 전달하고자 한다.”고 밝혔다. 다음 토론회는 부산(7/17)에서 열릴 예정이다.



                                      2015년 6월 30일
                                        좋은교사운동